La question transfrontalière se pose aujourd'hui au sein de l'Union européenne en des termes substantiellement différents de ce qu'ils étaient voici deux décennies. L'intégration économique a conduit les États membres et ce qui était encore la Communauté européenne à intégrer de plus en plus dans les politiques régionales une vision commune et des actions concertées sur l'aménagement, non plus seulement des territoires nationaux, mais du territoire dans une perspective européenne. Une réflexion à caractère scientifique, les rapports Europe 2000 et Europe 2000 + ont mis en évidence dans cette perspective le rôle particulier des zones transfrontalières. Les moutures successives des programmes Interreg ont constitué le levier communautaire d'intervention sur les zones frontalières puis sur les zones transfrontalières. Il apparaît que la mise en place de ces programmes n'échappe pas à un modèle par trop restreint de la notion du transfrontalier au sein de l'Union européenne : le transfrontalier terrestre retient l'essentiel des attentions et il est souvent oublié que le transfrontalier européen est aussi maritime. Le Channel, la mer de la Manche en est un exemple particulier.

Les régions frontalières : un objectif de rééquilibrage et d'intégration

Le rapport Europe 2000 de 1991, puis le rapport Europe 2000 + adopté en 1994 par la Commission des communautés européennes développent la dimension spatiale d'un des objectifs régulièrement affichés par l'Union européenne : réduire les disparités régionales en son sein. L'énorme redistribution de ressources que représentent les fonds structurels joue en ce sens. Les régions frontalières intérieures constituent des zones particulières au regard du jeu Union européenne/États membres. Elles constituent les coutures du futur ensemble en construction. Particulièrement porteuses des traces tumultueuses de l'histoire européenne, elles sont aujourd'hui encore à la fois marges d'États nationaux, filtres et portes.

Le rapport Europe 2000 en 1991 soulignait le fait que la Communauté européenne comptait alors 10 000 km de frontières terrestres dont 60 % étaient des frontières intérieures. Les régions situées le long de ces frontières représentaient environ 15 % de la superficie totale de la Communauté et 10 % de sa population. Les ordres de grandeur n'ont pas substantiellement changé avec l'élargissement intervenu depuis lors. Les frontières intérieures marquent dans l'espace souvent plusieurs siècles de construction des États-nations. Cela dans deux perspectives liées : l'affirmation par un État de ses limites et donc la coupure d'avec l'au-delà de la frontière, et la construction d'un centre ou de centres économiques et politiques dont les zones frontières étaient nécessairement des marges. La principale conséquence de cela est la discontinuité héritée des réseaux de communications. Le développement et l'intensification des déplacements ont suscité à l'époque contemporaine et surtout depuis quarante ans un énorme appel d'air. On estimait, à la fin des années 1980, à 1 000 milliards de tonnes/km le trajet marchandises dans la Communauté et à 100 millions le nombre de personnes se déplaçant et franchissant les frontières des États membres. Cette intense activité, encouragée par l'orientation politique de coopération accrue des États de la Communauté constitue le substrat des multiples radicelles qui ont poussé de part et d'autre des frontières et des programmes de grandes infrastructures de transport routier et ferré à dimension européenne.

Dans une perspective de développement régional, les zones frontalières terrestres constituent un objectif particulier de rééquilibrage des disparités régionales, visant à combler le déficit de liens ou de développement liés à la position périphérique. C'est particulièrement le cas pour les zones frontalières du sud de l'Europe. Dans une perspective d'intégration accrue et de dynamisation de l'Union européenne, les zones frontalières constituent des points d'appui de démultiplication d'activités, d'échanges et d'initiatives dans de nouvelles aires fonctionnelles auxquelles l'histoire des États-nations n'avaient pas laissé l'occasion de se développer à l'époque contemporaine. C'est particulièrement le cas pour les zones frontalières du nord de l'Union européenne. Ici c'est moins le manque de développement ou de densités (on est là dans des régions de forte densité des 240 à plus de 400 hab./km²) que le déficit encore existant de dynamiques communes de part et d'autre des frontières.

Le programme Interreg I engagé en 1990 avait pour objectif « d'accélérer l'intégration des zones frontalières intérieures au sein du marché unique et de réduire la position marginale des zones aux frontières extérieures de la Communauté ». Interreg II qui a pris la suite en 1994 a repris les mêmes objectifs pour la période 1994-1999 avec un montant d'intervention des fonds structurels européens de 2 900 millions d'ECU dont 2 400 environ destinés à la coopération transfrontalière. Les États membres ont pendant la même période manifesté leur intention de coordonner leur politique d'aménagement. Y ont concouru des catastrophes mal maîtrisées telles que les inondations de l'hiver 1995 qui avaient touché l'Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas, les cohérences et les économies d'échelle escomptées par les États membres d'une action coordonnée, ainsi que le désir jamais explicité mais toujours présent de bénéficier d'un retour, par le biais de tels projets, de la mise effectuée par les États membres principaux bailleurs de fonds. Ainsi les ministres de l'aménagement du territoire des États membres réunis en mars 1995 à Strasbourg ont convenu d'une concertation accrue et d'un début de politique européenne de l'aménagement du territoire. Un premier schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC) y a été discuté, puis un document appelé Perspective de l'aménagement du territoire européen (PATE) a été élaboré par le Comité pour l'aménagement du territoire composé de représentants de tous les États membres.

Il a ensuite été demandé à la Commission de concourir au développement de ce schéma selon trois axes : en étudiant l'impact des politiques communautaires sur l'aménagement du territoire, en concevant des expériences destinées à développer une approche transnationale de l'aménagement du territoire, en présentant une proposition de financement de ces expériences en usant de l'article 10 du Feder et en intégrant des programmes transfrontaliers à Interreg. À plusieurs reprises depuis quatre ans, les commissaires européens en charge de la politique régionale, M. Bruce Millan, puis Mme Monika Wuf-Mathiès sont intervenus en faveur d'une coordination accrue des politiques régionales des États membres, ont lancé des projets de coopération transnationaux, toujours selon le principe de subsidiarité. Progressivement l'attention et les efforts se portent des zones frontalières aux actions transfrontalières susceptibles d'intensifier les échanges et de lier deux zones que l'histoire politique et institutionnelle moderne avaient rendues peu perméables et peu fluides.

On voit ainsi comment des initiatives concernant séparément des régions frontalières viennent à envisager des liens entre régions frontalières et donc des actions transfrontalières. On voit également que loin d'être seulement le fait d'une convergence entre en bas des régions et en haut l'Europe, prenant en tenaille des États-nations, surtout les plus centralisateurs d'entre eux, l'intégration européenne en matière d'aménagement du territoire et en particulier les coopérations transfrontalières sont également le fruit d'initiatives, d'encadrement et d'accompagnement des États.

Un modèle transfrontalier univoque, les régions maritimes négligées

La mise en regard de deux documents cartographiques montrant l'un les régions éligibles au programme Interreg et l'autre ces mêmes régions et de vastes zones de coopérations transnationales permet de formuler plusieurs remarques et interrogations sur les dynamiques transfrontalières au sein de l'Union européenne.

Les régions éligibles au programme Interreg première version sont uniquement des régions aux frontières terrestres. Cela correspond aux présupposés rapidement énoncés plus haut. Cela signifie-t-il qu'il ne se passe rien dans les régions aux frontières maritimes ? À l'évidence non, mais cela signifie par contre que le schéma dominant est celui du transfrontalier terrestre.

Si l'on compare les zones de coopération transnationale identifiées par la Commission européenne et les zones interreg qu'elles soient interreg I ou II on constate d'une part que les géométries de coopération au sein de l'Union européenne sont très diversifiées et avec des statuts très différents. Outre l'Eurorégion, on y voit la région de la Baltique, l'Arc Atlantique ou l'Arc méditerranéen. On constate d'autre part que les régions littorales et les mers constituent de nombreuses zones de coopération alors qu'elles sont absentes ou quasi absentes des zones éligibles d'interreg.

La présence de régions littorales et maritimes n'a rien d'étonnant ; l'histoire de cette extrémité du continent, la construction de ses richesses, de sa culture, l'empreinte qu'il a porté sur l'histoire du monde se sont aussi faites sur les nombreuses mers qui pénètrent profondément le continent, sur les portes qui l'on relié aux océans et aux autres continents. Comme dans le reste du monde et selon une tendance très lourde de l'évolution de nos sociétés, l'occupation des zones basses, les vallées et les littoraux ne cesse de croître en densité. De plus en plus d'humains vivent, travaillent, occupent les plaines, les bords de fleuves, les littoraux. L'Europe est inscrite dans cette tendance majeure. Aussi que les régions des États membres qui sont en vis-à-vis de part et d'autre d'un bras de mer, particulièrement dans la partie nord de l'Europe, aient des coopérations n'a rien de surprenant. Que les modalités de ces coopérations soient différentes de celles des zones transfrontalières terrestres ne surprend pas non plus. Il est plus surprenant qu'aucune dans un premier temps et très peu encore aujourd'hui aient bénéficié du programme interreg. Il y a là l'expression d'un modèle trop univoque ne tenant pas compte de la diversité des régions de l'Union européenne.

L'inscription spatiale des frontières terrestres a visé à contrôler, et pour contrôler à réduire les points de passage, à défendre les territoires des États-nations. Les réseaux de communication étaient à la fois atrophiés, tronqués à leurs limites nationales, concentrés sur quelques axes internationaux desservant leurs centres nationaux. Le dépassement de ces séquelles héritées des situations antérieures est le modèle qui prévaut dans la grille de lecture en cours. Le caractère très visible, concret des réseaux de communication routiers et ferroviaires, les nombreux corps d'ingénieurs, de techniciens « pensant » infrastructures routières et ferrées, l'affichage par les États membres et la Commission d'un schéma européen de réseau grande vitesse, de grandes infrastructures, ont facilité la prédominance de ce modèle. Or les zones de couture du tissu européen sont tout autant maritimes que terrestres. Toute l'histoire de l'Europe s'est aussi faite dans les échanges maritimes, non seulement lointains, mais également intérieurs. La Méditerranée bien sûr, mais aussi la mer de la Manche, la mer du Nord et la Baltique. Ce n'est pas seulement de l'histoire, c'est la nature même de la construction des échanges de personnes et de biens aujourd'hui. Les mers et les bras de mer de l'Europe sont également des zones de liaisons fortes, d'intégration renforcée. C'est le cas du Channel, de la mer de la Manche.

La zone transmanche, une des zones transfrontalières de l'Europe du Nord-Ouest

La Manche est depuis longtemps une grande porte maritime de l'Europe sur le monde, elle est également, à l'orthogonale de ce trafic, un lieu de flux permanents entre le Royaume-Uni, la France, la Belgique et les Pays-Bas. La moitié des transports maritimes européens porte sur des mouvements de marchandises entre le Royaume-Uni et le continent. Le trafic de passager traversant la Manche (tous modes) avoisine les 100 millions par an. L'ouverture, puis la montée en charge, du Tunnel sous la Manche, comme le nombre élevé d'échanges aériens notamment entre les grandes métropoles Londres et Paris, ne freinent pas ce mouvement. Ils constituent au contraire de nouveaux vecteurs, de nouveaux supports à des échanges multipliés. Ponctuellement la concurrence du tunnel change les équilibres entre les modes de traversée, mais elle ne fait pas reculer le volume d'ensemble, tout à l'inverse.

Au cours des années 1990, le trafic transmanche tous modes confondus, passagers comme marchandises, a crû de 20 à 30 % ; ceci dans un contexte à faible taux de croissance économique. La tendance de fond ne laisse aucun doute depuis quarante années.

Cette tendance ne concerne pas seulement le détroit, elle concerne également la Manche Ouest qui, au fil des ans voit traverser des flux marchandises et passagers de plus en plus importants. Petit à petit, les régions côtières voient se multiplier les connexions, les relations, apparaître des logiques communes qui n'existaient pas. C'est cela le phénomène nouveau déjà sensible, mais peu mesuré, le passage de relations frontalières à des relations substantiellement différentes en volume, en intensité et en niveau, qui deviennent des relations transfrontalières.

Du frontalier au transfrontalier, les coutures de l'Europe sont aussi culturelles et idéologiques

Au-delà des chiffres quelque peu gigantesques et par là-même abstraits, les indicateurs de transports, de déplacements signifient que des personnes, des entreprises, des étudiants, des touristes, des institutions, nouent des liens, font du commerce, échangent des informations et des biens. C'est ce degré d'échanges qui donne peu à peu réalité à une zone transfrontalière.

Deux autres niveaux tout aussi importants concourent à donner réalité à une zone transfrontalière : l'état d'esprit des populations et la formalisation institutionnelle des coopérations et des liens entre pays membres. L'état d'esprit des populations, c'est le degré de sympathie, de connaissance/reconnaissance, de familiarité entre communautés nationales et régionales. De ce point de vue, par-delà les petits accès épidermiques ou épisodes chauvins provoqués par un événement ponctuel, l'ouverture des populations nationales des pays membres les plus anciens les unes à l'égard des autres n'a cessé de s'affirmer depuis la fin de la Seconde guerre mondiale. Les enquêtes d'opinion le montrent chaque jour. On sait qu'il est loin d'en être ainsi aux portes mêmes de l'Union européenne. Le contexte géopolitique, le traumatisme des conflits et la politique des États y a conjointement contribué. Cela constitue le ressort idéologique, en même temps que la conséquence, de l'intensification des échanges. L'accroissement constant de très importants flux touristiques inter-États, particulièrement en France (60 millions en 1996) contribue encore à cette familiarité accrue.

Ainsi dans le cas de la zone transmanche, les populations des régions françaises bordières de la Manche sont de plus en plus fréquemment au contact de leurs voisins d'outre-Manche. Dans les ports, dans les villes, dans les universités, mais également dans les petits bourgs ruraux. Le développement d'achats immobiliers britanniques de la Bretagne au Pas-de-Calais, le développement des courts séjours de part et d'autre, construit cette familiarité de proximité dans la zone transmanche. Progressivement également les schémas mentaux qui structurent les pensées des acteurs économiques et sociaux se modifient. Le schéma hégémonique était – est encore – celui d'une façade Nord-Ouest de la France, tournée vers l'intérieur du pays, avec un littoral perçu essentiellement comme une fin du pays, une fin pour villégiature, une extrémité de l'hexagone. La plupart des acteurs économiques et sociaux concevaient leurs projets, le dos à la mer, pour l'intérieur du pays ou même pour de plus vastes horizons, mais en tout état de cause sans la conscience de la proximité de l'autre rive. Proximité, dont la nouveauté n'était évidemment pas physique, mais culturelle et idéologique. Ce schéma est en cours de modification. La proximité entre dans les têtes, de plus en plus d'acteurs intègrent dans leurs schémas mentaux, cette zone transmanche dans le contexte européen. Ce processus en cours se développe non pas à l'identique, au contraire avec des modalités spécifiques mais selon les mêmes lignes de force dans d'autres zones frontalières qui deviennent ainsi transfrontalières. C'est ainsi que se font les coutures de l'Europe.

La formalisation institutionnelle, s'inscrit dans le jeu des relations économiques déjà existantes, de la prise de conscience de la proximité face à des enjeux d'environnement et dans la construction institutionnelle européenne. Aux jumelages de villes et de départements qui conservent leur fonction de bonnes relations et de découverte pour des dizaines de milliers de personnes, succèdent des accords de coopération entre institutions. Les chambres de commerce et d'industrie, divers organismes de développement font des essais d'intervention mutuelles. Ce sont les collectivités locales qui sont pour l'instant allées le plus loin dans ces formalisations. L'Eurorégion qui associe le Nord–Pas-de-Calais, le Kent et la Wallonie, est le lien institutionnel le plus affirmé. Plusieurs accords bilatéraux existent et se développent entre les collectivités françaises et les collectivités du Sud de la Grande-Bretagne d'un bout du Channel à l'autre. L'Arc Manche qui regroupe les régions françaises Nord–Pas-de-Calais, Picardie, Haute et Basse-Normandie, et Bretagne, les comtés du Kent, de l'East Sussex, du West Sussex, de l'île de Wight, du Hampshire, et du Devon, est un pas supplémentaire dans cette formalisation institutionnelle. Il est le produit de cette prise de conscience de la proximité de régions frontalières qui se côtoyaient, en même temps qu'une des conditions favorisantes de l'accélération d'actions transfrontalières.

Le passage de la phase des accords-jumelages à celle des accords-coopération marque la tendance à l'internationalisation proche, c'est-à-dire à l'élargissement transfrontalier des actions économiques et structurelles des collectivités locales. Cela conduit à poser la question de l'apparition de nouvelles échelles de régulation. Les eurorégions ou les autres formes d'accords transfrontaliers sont-ils susceptibles d'introduire de nouvelles échelles d'ordre pluri-régional et transfrontalier, intermédiaires entre l'échelle globale et l'échelle locale ? Les villes et les régions peuvent-elles être les acteurs de ces émergences possibles, à l'instigation de l'Union européenne et des États-nations membres, parce que leurs échelles d'intervention leur accordent une meilleure capacité de réponse pour générer des projets de développement précis, très près des acteurs locaux ? Les divers accords transfrontaliers en cours dans la zone transmanche, notamment l'Eurorégion, l'Arc Manche, les contacts entre South Coast Metropole et Normandie Métropole constituent-ils les balbutiements d'un tel processus ?

Effet tunnel ou effet carrefour : un des enjeux du transfrontalier

Le moteur de l'ouverture des frontières, de la densification des échanges en zones frontalières, ne se situait pas dans les zones frontalières elles-mêmes. Ce moteur était le dynamisme général des économies ouest-européennes, l'interpénétration croissante des économies nationales, et la politique économique générale des pays fondateurs du Marché commun. La raison d'être de programmes tels qu'interreg est la volonté d'accélérer l'intégration au sein du Marché unique, de lever les points de ralentissement que constituent encore les zones frontalières. Cet objectif se transforme progressivement en un objectif de rang supérieur qui est de transformer ces zones en facteurs d'accélération de l'intégration. Aux raisons économiques s'ajoutent progressivement des motivations liées à l'environnement, à la construction commune d'institutions de coopération. Que l'ensemble des échanges et des flux augmente au sein de l'UE dans les prochaines années ne fait guère de doute. Même en situation de croissance ralentie, l'intensification des échanges de pays à pays au sein de l'UE, venant ou partant de l'UE, est la tendance forte la plus probable. Ceci n'implique pas automatiquement que les zones frontalières tirent un large avantage de la croissance de ces flux. L'effet tunnel peut prévaloir sur l'effet carrefour, le transit sur la stimulation du développement local. Les flux peuvent traverser les zones transfrontalières, en particulier les régions riveraines de la Manche et poursuivre vers les grandes métropoles à l'intérieur du continent ou vers les zones touristiques plus au sud. Ils peuvent également irriguer la zone transfrontalière, nourrir un développement plus large, y trouver des répondants commerciaux, industriels, ou de recherche-développement, des zones de villégiature prisées avec des services attirants. Les deux scénarios restent ouverts, aucun ne l'a emporté, cela reste un enjeu pour la zone transmanche comme pour toutes les zones frontalières. Face à cet enjeu les régions transfrontalières maritimes n'ont pas moins d'atouts que les régions transfrontalières terrestres.